Política tributaria y desigualdad en Guatemala

Edgar Pape*
Ex viceministro de Finanzas Públicas
Doctor en Tributación

Resumen

En la política fiscal se sintetiza gran parte las relaciones del poder económico construidas históricamente. La tributación heredó los valores pre capitalistas de buscadores de renta, asentados en la lógica del colonato. No fue, por tanto, la perspectiva del emprendimiento de la inversión productiva y el desarrollo de mano de obra asalariada. Esa conducta fue calcando la ideología tributaria. La tributación es un instrumento clave en la consolidación del Estado-Nación, de ahí se entienden nuestros déficit como proyecto nacional: los impuestos al patrimonio son ínfimos (0.16% del PIB). La estructura tributaria es poco eficaz como mecanismo redistribuir. Una dimensión concreta de los problemas ligados a la pobreza y la desigualdad de los ingresos, es la llamada válvula de escape de las migraciones.

Palabras clave. Política tributaria, desigualdad social, construcción del Estado, oligopolios, migraciones.

 

La desigualdad histórica-estructural como determinante de la política tributaria

La política tributaria guatemalteca es herencia de un Estado excluyente que ha sido utilizada por las elites para la generación de rentas fáciles; es, por consiguiente, un resultado de la desigualdad histórica caracterizada por la concentración de la propiedad y la riqueza. En un artículo periodístico (Font, 2010), se alude a que unas pocas familias pueden ser consideradas dueñas de gran capital en Guatemala, sin vacilar en atribuir sus vinculaciones al agro.

La caña de azúcar, el café, el banano y más recientemente el plátano y la palma africana dan origen a las fortunas más grandes, que sin embargo, se encuentran emparentadas con la banca y las finanzas. La industria (cementos, cerveza, harinas procesadas, alimentos, textiles), el comercio a gran escala, los servicios, los canales de televisión, integran esas grandes fortunas. Nos haría bien comprender mejor cómo se han construido cada una de ellas. Qué beneficios y/o privilegios han requerido o requieren del Estado, qué vinculación han tenido con el régimen de Gobierno.

En el contexto de una realidad “a medias” que presentan cotidianamente los medios de comunicación, artículos periodísticos como el señalado “filtran” de vez en cuando eventos o procesos complejos que ponen al descubierto la concentración del poder de mercado, que resulta en estructuras oligopolistas propicias para ejercer prácticas desleales y de abuso de posición de dominio, en el contexto de una precaria institucionalidad para promover la libre competencia.

Estos abordajes de prensa han puesto en la opinión pública los hallazgos del libro escrito por Paúl Dosal, El ascenso de las elites industriales en Guatemala 1871-1994 (2005), en el cual se registran historias sobre los «exponentes» de la riqueza nacional con cifras, nombres, circunstancias etc., de las familias empresariales relacionadas con las actividades económicas que concentran el mayor porcentaje de ingreso generado en Guatemala. El libro expone que aunque la economía crezca a tasas altas, el valor agregado va a las manos de unas pocas familias que unidas al capital transnacional, influyen en la administración del Estado.

Los grandes capitales familiares se construyeron, con algunas excepciones, a partir de privilegios concedidos por diferentes gobiernos, mediante la entrega de tierras, recursos naturales y hasta poblaciones de fuerza de trabajo para levantar haciendas y fábricas, acompañados de beneficios y exoneraciones fiscales. En la política fiscal se sintetiza gran parte de las relaciones del poder económico, construidas históricamente.

En efecto, el poder del mercado se visualiza así: En un extremo, el predominio de un mercado oligopólico en sectores estratégicos. Por ejemplo, la producción de azúcar está integrada verticalmente, desde el cultivo de la caña hasta la distribución de azúcar, en cuya regulación no hay poder sancionatorio alguno. Los azucareros asociados en ASAZGUA, manejan el 100% de exportaciones nacionales y el 50% de la producción en Centroamérica, reciben el 15% de las divisas de exportación y no obstante los Tratados de Libre Comercio, han asegurado la protección arancelaria.   Igualmente, la industria avícola se concentra en dos grupos (Campero y el grupo PAF) con el 80% del mercado, apoyada en la libre importación de granos e insumos para alimentación del pollo (casi 60% del costo de producción) y, en contraste, recibe protección a través de aranceles a la importación de la carne de pollo. En ambos casos, los precios al consumidor interno presentan anualmente tendencias alcistas.

La producción nacional de licores es también un mercado oligopólico, manejado por cuatro licoreras agremiados en ANFAL donde no hay libre acceso, y al igual que la producción de azúcar, gozan de protección arancelaria y en materia de precios, esta organización constituye un caso clásico de cártel que puede fijar precios de reventa con el fin de que sus niveles de precios no bajen.

Cabe destacar que un grupo aproximado de 20 compañías multinacionales operan en industrias y sectores estratégicos de la economía que incluyen los combustibles, las comunicaciones, los sectores de energía eléctrica e hidrocarburos.   Existen solo dos empresas de gas licuado, Zeta y Tomsa que manejan el 97% del mercado; tres empresas importadoras de productos de petróleo y combustibles (Puma, Esso y Texaco) que manejan el 85% del mercado. En telecomunicaciones (Tigo, Claro y Movistar), con cerca de 20 millones de líneas fijas y celulares, que por sus características tecnológicas escapan del control de la autoridad tributaria. Asimismo, la energía eléctrica (grupo que ya incluye a los azucareros) está concentrada en pocas empresas de enorme poder político, protegidas desde el Estado y sin ningún signo de regulación para la libre competencia.

La producción y distribución de cerveza y cemento, dos actividades que constituyen cerca del 4% del PIB, tienen ya más de cien años de total predominio en el mercado (en 2003 ingresa al mercado la cerveza Brahva) con una tributación de tarifa fija, mientras sus precios de ventas se duplican cada ocho años. No menos concentrador es el mercado bancario y financiero, cuyo crecimiento dinámico se vincula a sus propias empresas y al de los grupos oligopólicos ya mencionados, y a su vez fuertemente favorecido por la legislación, los pactos y mesas técnicas fiscales, en cuyas negociaciones utilizan mecanismos de control a través de sus representantes ante la Junta Monetaria.

En el otro extremo del mercado, el más grande e importante en términos de ocupación, se caracteriza por empresas que no tienen la escala suficiente para ofrecer empleo seguro y de calidad. De acuerdo al Directorio Nacional Estadístico de Empresas del INE (2011), alrededor de 95% de las empresas que operan en Guatemala tienen entre uno y diez trabajadores (pequeña y mediana empresa). La mayor parte de estas empresas son clasificadas como informales. La misma fuente registra que el 70% de los negocios en Guatemala tienen un nivel de capitalización menor a Q20 mil; para una cuarta parte su capitalización es inferior a los Q5 mil. Ante tal atomización, la empresa promedio no tiene condiciones físicas o tecnológicas que permita ofrecer altos niveles de productividad y, por lo mismo, niveles salariales adecuados a sus trabajadores.

En la Política Nacional de Empleo (SEGEPLAN, 2012) se cita que el empresario promedio tiene: a) baja escolaridad y capacitación, solo el 3% posee título universitario y alrededor del 50% tiene nivel básico; b) poca experiencia, el 51% de los negocios son nacientes pues la mayoría de negocios son estacionales; c) se especializan en comercio, el 72% de empresas están orientadas al consumo, y d) No están asociadas o interconectadas para su propio desarrollo.

Dadas las condiciones de subordinación de este sector al mercado formal oligopólico y que el excedente originado es transferido a través de diversos mecanismos, se configura un escenario difícil para el cumplimiento de los derechos que se establecen en la legislación laboral y fiscal.[1]

Retomando el análisis de Dosal, el autor presenta la evolución de las élites industriales de forma cronológica y evidencia lo que cada gobierno hizo a favor de ellas. Muestra las bases y relaciones de las élites con los dictadores, su politización, sus actuaciones frente a los movimientos sociales, su modernización y expansión, con datos relevantes de 1944 a 1994.

Según el autor, las principales familias de la elite tienden a constituir un cerco extremado para acceder a ellos, a menos que sea por intereses multinacionales o por la búsqueda de padrinazgos, prebendas y ventajas por parte del Estado para la creación de riqueza. Como empresarios, les asusta “la libre competencia” y sus capitales no necesariamente se originan en la honra del lucro limpio, sino en la obtención de prebendas, conspiraciones y colusiones.

Agrega Dosal que

«Estas elites tienen la posibilidad de transformar el ámbito político del país, el más volátil y violento de América Central. Aunque progresistas, en tanto favorecen el cambio del status quo, no son necesariamente reformistas, puesto que se oponen a la redistribución de la riqueza por medio de la legislación estatal. Buscan terminar con la dictadura militar, la corrupción y la guerra civil para poder llevar a cabo el modelo de desarrollo económico neoliberal basado en la promoción de la exportación de productos no tradicionales hacia Norte América y Europa».

Aunque el autor reconoce que ahora se les puede identificar como una elite educada y multilingüe, la considera “egoísta e incapaz” para disminuir la pobreza en el país.

Respecto de las raíces histórico-culturales de la desigualdad, cabría recordar que las elites guatemaltecas poseen algunas constantes en su pensamiento y acción, que influyen en la discriminación como elemento inherente a la desigualdad social. Cabe al respecto destacar lo señalado por Rodrigo J. Véliz, en el cuaderno de FLACSO (2009), en cuanto a que esta elite otorga “supremacía” a “lo blanco, para que a partir de ella emane superioridad, ante el resto de la sociedad”.

En efecto, pese a la institucionalización de la dicotomía indio-ladino en la Reforma de 1871, la elite considera a lo ladino como más cercano a ella, pero de ninguna manera lo acepta por completo.   Respecto al prejuicio discriminatorio de que el indígena es conformista, vicioso y haragán, la elite juega un doble rol, ya que en el fondo se sabe que es, y ha sido siempre, junto al campesino ladino, el productor principal de la riqueza del país. Por un lado, se le tacha de haragán y vago, y por el otro se reconoce su laboriosidad y su capacidad de organización. Dependiendo de la coyuntura, al indígena se le puede ensalzar como “folklor” o glorificarlo como descendiente de la “gran civilización maya”.

Campesinos e indígenas en particular, han sido considerados por las elites como un lastre social, y a la par le mantiene condiciones de existencia en donde el terror obliga a los sujetos a inhibirse socialmente, reprimiendo todo tipo de protesta por un orden de cosas más digno. Es más, se tiende a criminalizar las demandas de las comunidades indígenas. Como lo menciona Casaús (2002), entre los miembros del núcleo elitista todavía existen pequeños grupos que consideran que la solución para el “progreso” del país es la exterminación del indígena.

En el escenario actual en que el Estado otorga beneficios fiscales a la explotación de recursos renovables y la construcción de “megaproyectos”, agro combustibles, mineros y forestales, y hasta amnistías tributarias, resulta incomprensible que algunos dirigentes empresariales insten a las fuerzas de seguridad del gobierno o recurran ellos mismos a la persecución de las protestas rurales y se muestren temerosos al diálogo para la participación local y comunitaria en dichos proyectos.

Ello expresa sin embargo, la crudeza de racionalidad económica de las elites a lo largo de la historia, imbuida de una alta relación con los prejuicios antes mencionados y su consecuente puesta en práctica. Junto a ese lastre ideológico, las elites empresariales desarrollaron prácticas económicas anticompetitivas, portadoras de la conducta -con ciertas variantes recientes- de los buscadores de renta (rentseeking). Esta conducta tiene doble faceta, por un lado, presentan una actitud general de suspicacia y hasta de desconfianza en el gobierno y, por el otro, la actitud específica que es lo opuesto a la primera de acercarse o cooptarlo para “ganar” beneficios particulares, generalmente espurios.

Una breve mirada a la tributación de la Colonia, encuentra a los indígenas tributando para el encomendero, la iglesia, el corregidor y la Corona; luego, la búsqueda de nuevos espacios de producción y la posición estratégica de Guatemala en la región desde la Colonia hasta el movimiento de Reforma, determinó la posición rentista de los grupos económicos. No es hasta mediados del siglo XIX que se comienzan a dar cambios en pequeños sectores de familias criollas que, bajo la influencia de inmigrantes alemanes progresistas y de la demanda mundial por el café, adoptan una mentalidad desarrollista y comienzan a exigir cambios de fondo (Castellanos, 1996).

En este período, no era el salario la relación productiva más importante sino la renta de la tierra, con relaciones mercantiles simples y la coerción extraeconómica sobre el contribuyente nativo; así, resulta difícil que surja una disposición ciudadana al pago de impuestos para financiar el gasto público.

La infraestructura del café y de otros productos de exportación se construyó con trabajo forzado. Mientras que en otros países, los gobiernos se financiaban con el llamado impuesto único a la tierra, en Guatemala después de 1871 se instrumentaliza lo estatal en un proyecto de nación, social, ideológico y económico, sin imponer el liberalismo como en otros países. Los derechos de importación, exportación y el impuesto a los licores fueron las principales fuentes de recaudación, no obstante el establecimiento del primer Código Fiscal en 1881, que introdujo el impuesto sobre las herencias y donaciones y el impuesto del 3 por millar sobre el valor de los inmuebles, los impuestos directos, siempre fueron de un recaudo marginal.

La tributación heredó los valores pre capitalistas de buscadores de renta, asentados en la lógica productiva del colonato y no desde la perspectiva del emprendimiento de la inversión productiva y el desarrollo de mano de obra asalariada. Como lo señala Torres Rivas (1973) y Bulmer-Thomas (1988: 42), la mentalidad desarrollista que se había generado años antes de la Revolución de 1871, se fue diluyendo en un desgano empresarial dentro de las relaciones señoriales y serviles que se vivían en la cotidianidad de las fincas y de la sociedad, que luego fue moldeando la actitud de los grupos dirigentes a lo largo de casi dos siglos.

Es importante resaltar aquí la dependencia de la elite a presiones extranjeras que, junto a la limitada expansión productiva interna, no les permitía desarrollarse. La fluctuante tributación por las exportaciones de café y las exenciones concedidas a la United Fruit Company (UFCO), mantenía una estructura tributaria basada en aranceles de importación, ingresos por licores y la venta de tierras públicas. El establecimiento del impuesto sobre utilidades de empresas lucrativas de 1938 no tuvo mayor relevancia, y los impuestos indirectos tuvieron continuamente una participación cercana al 90%.

Con esa conducta se fue calcando la ideología tributaria. Los diez años de revolución (1944-54) y las reformas socio-económicas no pudieron derrotar el sustrato profundo que había dejado la hegemonía conservadora, no obstante que permitió el crecimiento económico y una leve modernización de la forma finquera de Estado, sin que a la postre se lograra un cambio de hegemonía. Después de la intervención estadounidense en 1954, las elites empresariales se expanden en el marco de la modernización agraria y de la producción ligera de manufacturas, alentadas por los incentivos fiscales que caracterizaron la creación del Mercado Común Centroamericano. El propio origen del Impuesto Sobre la Renta nace fracturado al eximirse a los industriales del proceso desarrollista de principios de la década de 1960.

Este crecimiento estuvo alentado por la inversión extranjera y la promoción del Estado por “reconciliar” los intereses industriales y agrarios, que se encontraban en constante pugna desde la revolución, ya que los terratenientes agrarios miraban con malos ojos el surgimiento de nuevos grupos modernizantes, industriales y agroindustriales (Dosal, 2005), pero se dejó intacta la tenencia tradicional de la tierra, que utilizaba formas coercitivas (deudas y desalojos) para obtener fuerza de trabajo.

La consolidación de este tipo de relaciones históricas entre la elite y Estado, no puede explicarse sin señalar las alianzas de la primera con otros sectores de la población para hacer efectivo el rentismo. En general, los pactos con el Ejército constituyeron la norma, como lo fue en 1954 y 1963 y en todos los gobiernos militares subsiguientes, que acomodaron el peso de dicha herencia al período democrático. De hecho dos intentos de golpe de Estado hicieron retroceder la reforma fiscal de la Democracia Cristiana, y la instauración del bono 14 en la época de Jorge Serrano, no dejó de ser un factor de molestia para “los dueños de la guayaba”.[2]   Más adelante, tras el fracaso del golpe de Estado de Serrano, sobrevinieron los cambios constitucionales de 1994, las privatizaciones y la negativa a cumplir con los compromisos de paz y los acuerdos del Pacto Fiscal en los inicios de este Siglo. En todo el trayecto, el CACIF, como cúpula organizada de los empresarios, dicta el camino por donde transitan las grandes decisiones fiscales.

La tributación como instrumento clave en la consolidación del Estado-Nación, con alguna excepción aislada, no ha encontrado derrotero en la historia de la gestión pública. Se han descabezado ideas junto a sus portadores: líderes académicos e intelectuales y hasta ministros de Finanzas, que propusieron reformas para elevar la carga tributaria. Se trata de una cultura tributaria que resulta dañina a la sociedad guatemalteca y que tiene profundas raíces en la historia del país. Como tendencia a extraer rentas fáciles, ahoga la posibilidad, propia de un Estado moderno, de permitir un gasto público que haga positiva la vigencia de derechos económicos y sociales, tal como lo ordena la Constitución Política de la República. Si a ello se esgrime la idea de que “el crecimiento económico trae por si sólo el derrame del desarrollo”, y de que solo los mercados competitivos pueden erigir soluciones a través de las elites y sus intelectuales, será difícil sacar al país de sus abismales desigualdades.

Lo anterior es reconocido en América Latina y el mundo, como lo destaca un documento presentado al XXXIII Período de Sesiones de la CEPAL, La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, de que la desigualdad hunde sus raíces en la historia, que obedece a un patrón de desarrollo que ha perpetuado las brechas socioeconómicas basadas en el origen racial y étnico, el género y la clase social (CEPAL, 2010b). También López Calva y Lustig (2010) apuntan que se debe a la captura de las elites, las imperfecciones de los mercados de capitales, la desigualdad de oportunidades, especialmente el desigual acceso a una educación de calidad, la segmentación del mercado de trabajo y la discriminación racial y de género.

 

Aspectos de medición de la desigualdad

Un mayor crecimiento económico para reducir los niveles de pobreza y lograr una mayor cohesión social, es importante, pero lo es más si los beneficios derivados de ese mayor crecimiento económico se distribuyen de forma más equitativa. Autores como Kliksberg (2007), señalan que hay pobreza porque hay desigualdad y que ésta es un factor clave para entender por qué los países con una dotación privilegiada de recursos naturales tienen tan altos porcentajes de pobreza.

De conformidad con los estudios de organismos como el BID, Banco Mundial, CEPAL y Eurosocial, la medición de la desigualdad se da a través de ciertos indicadores que permiten esclarecer la posición en la que se encuentra el país respecto de otros países con mayor desarrollo en materia de ingreso, salud, educación y empleo. Un punto común del análisis de estos organismos, es que Guatemala sufre de una desigualdad que invade cada aspecto de la vida, restricciones a recursos y derechos, a servicios públicos, exclusiones en el acceso a la tierra y a otros activos, como el crédito y resaltan, además, los impactos de la desigualdad en materia laboral y de participación comunitaria.

En el presente trabajo se ofrecen estos indicadores, por su importancia en medir oportunidades de acceso y derechos, sin dejar por ello de indagar en mediciones sobre la estructura de mercados. Se postula aquí que el principio constituyente en la persistencia de la desigualdad social es el control sobre los activos como la tierra y los recursos naturales, que configuran en un país como Guatemala, las diversas formas de generación y apropiación de excedente. La búsqueda de estos datos, difieren de los estudios bibliográficos vistos hasta ahora, ya que en Guatemala, se ha desplazado el análisis de la desigualdad por el de pobreza.

La desigualdad social como problema estructural tiene que ver con el control de los recursos mercantiles, control que es inherente a la producción y distribución de excedentes tanto primarios como secundarios y que son fundamentales en la estructuración de la vida económica y social del país. Son precisamente las formas de control de los mercados las que dan lugar a pugnas de poder que confronta a individuos, a grupos sociales, a partidos políticos y a las mismas clases sociales. Por consiguiente, la tributación tiene que ver con el poder de generación, apropiación y distribución del excedente.

Con esta ruta metodológica, el análisis de la distribución de los ingresos que percibe el Estado para su funcionamiento, no puede pasar por alto que el condicionamiento general de los mismos deriva de las relaciones de propiedad, caracterizada por la concentración del mercado de activos y de bienes, es decir, de la distribución primaria que emerge de la actividad productiva bajo la forma de renta de la tierra, ganancias y salarios. Una vez entendido que es esta la matriz de las asimetrías extremas que persisten en el país, procede entonces ceder su importancia a indicadores como la curva de Lorenz, la distribución del ingreso por quintiles o deciles, el coeficiente de Gini, la distribución de ingreso después de impuestos y los indicadores de pobreza.

 

La desigualdad en el mercado de activos

Comienzo a dar un breve repaso a la desigualdad en la tenencia y uso de la tierra y los recursos naturales de cara a la insignificante cantidad de contribuciones tributarias que se perciben a partir de su propiedad y aprovechamiento. Como es bien sabido, en la crisis global se ha producido un incremento en los precios de las materias primas, lo que ha motivado nuevas inversiones de aprovechamiento de la tierra y los recursos naturales, sin que paralelamente el Estado aproveche por la vía de la tributación la obtención de una mayor porción de los beneficios generados.

El modelo exportador basado tradicionalmente en el agro se ha volcado desde inicios de este siglo hacia el aprovechamiento de recursos naturales renovables y la extracción de productos minerales metálicos y no metálicos. Como destaca la FAO (2010), la tierra ha sido la fuente principal de riqueza, situación social y poder. Es base para los alimentos, la vivienda y las actividades económicas. En Guatemala, sigue siendo importante la agricultura como fuente de empleo y la creciente urbanización demanda más tierras para los núcleos poblacionales. El acceso al agua, a los servicios de electricidad y a los frutos que derivan de ella como la alimentación y las plantas medicinales, están condicionados al acceso a los derechos a la tierra, todo lo cual influye en que el desarrollo social dependa en gran parte de las formas de propiedad y la protección que otorga la sociedad a dichos derechos. En Guatemala existe además una relación estrecha entre el poder de decisión y la cantidad y calidad de los derechos sobre la tierra, y la participación civil, política, sea esta comunitaria, local o nacional: depende en gran parte de la condición como propietario de tierra o de vivienda.

De cara al reconocimiento de las desigualdades en la tenencia de la tierra, el país carece de una estructura adecuada de administración del agua, de la tierra y la regulación de los recursos naturales, lo que agrava los conflictos relacionados con la asignación de derechos de inmuebles, reglamentaciones de su uso, normas de planificación y de recaudación de impuestos mediante formas de valoración de la tierra. En otras palabras, persiste una relación negativa entre la explotación de recursos naturales y la calidad de la gestión pública, que obtiene una ínfima porción de rentas derivadas de la explotación de recursos naturales lo que da lugar a conflictos serios, como se verá más adelante.

Según datos de 1979, en Guatemala se alcanzó uno de los valores más altos de concentración de la tierra en América Latina: en el 2% de las fincas se concentraban 67 % de la tierra arable, en tanto que 80% de los minifundios apenas totalizaban 10% de la tierra. Derivado de ello, el país muestra una desigualdad pronunciada en términos del coeficiente de Gini puesto que en 1990 presentaba un índice de 0.72, singularmente más desigual que el promedio de la concentración de la tierra en el mundo que era de 0.64. Además, este índice muestra una evolución hacía el incremento de la desigualdad puesto que en 2003 alcanzó 0.84, como lo señala CONGCOOP (2005), en su estudio Balance de la aplicación de la política agraria del Banco Mundial en Guatemala, que también afirma que, no obstante los esfuerzos en la regularización, se tiene un índice muy bajo de certeza jurídica que abre variadas vías de conflictividad en el uso y posesión de la tierra.

Si se toma en cuenta la cantidad de población indígena y la riqueza de la diversidad étnica en Guatemala, los procesos de modificación de tierras, incluidas las entregas estatales y la privatización de tierras colectivas y concesiones a compañías privadas en el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, han irrumpido en los derechos de propiedad, de alimentación y de subsistencia de los pueblos indígenas. Aun cuando persiste la idea de no reconocer esos derechos, fue hasta la firma de los Acuerdos de Paz de 1996, que se admitió oficialmente la identidad de los indígenas y la necesidad de considerarlos como grupos prioritarios para el acceso a la tierra.

El acceso a la tierra se produce a través de distribución de tierras del Estado y el avance de la frontera agrícola, conforme el modelo de la Alianza para el Progreso en la década de 1960, con el objeto de amortiguar el problema de las desigualdades y atenuar la polarización entre los terratenientes y los campesinos desposeídos. Vale la pena mencionar que esta distribución más o menos planeada se hizo generalmente sobre tierra de calidad marginal, comenzando con la distribución desde el Estado de las fincas confiscadas a propietarios alemanes después de la II Guerra Mundial hasta la colonización de las selvas de Petén y la Franja Transversal del Norte (1970-80).

Después de 1980 y con los Acuerdos de Paz, algunos programas desarrollaron procesos de compra de tierras: como Fundación del Centavo, el Fondo para la Reinserción Laboral y Productiva de la Población Repatriada (FORELAP, INTA 1992-1996) y el Fondo Nacional de Tierras (FONATIERRAS, 1992-1996), FONTIERRA hasta el 2005 y FONAPAZ que compraron tierras privadas para venderlas a cerca de 15,000 beneficiarios, en su mayoría desplazados del conflicto armado interno, por medio de asistencia financiera de la comunidad internacional y préstamos del Banco Mundial.

Esos esfuerzos gubernamentales no influyeron en cambiar la estructura de tenencia de la tierra. El IV Censo Agropecuario de 2004 reporta que un 68% del total de fincas en manos de un tercio de la población, con una extensión menor a 2 manzanas (1.5 has) ocupaba menos del 8% de la superficie en fincas del país. Respecto a cambios institucionales para la administración de la tierra, estos registran muy bajos resultados en cuanto a influir en el mercado de tierras, y quizá el avance más relevante fue la creación del Registro de Información Catastral (RIC) en 2005.

En materia impositiva, al igual que en otras políticas, es evidente la falta de vínculos entre el establecimiento e implementación de una sana política de tierras con otras políticas públicas, que en los hechos se relacionan estrechamente con el medio rural, tales como el desarrollo rural territorial y la gestión del ecosistema y recursos naturales. En efecto, mientras se dan exenciones fiscales a la explotación de recursos hídricos, no existe en el país una Ley de Aguas, iniciativa engavetada en el Congreso de la República. Se subestiman las regulaciones y formas de participación pública en el aprovechamiento de los valores económicos de los recursos hidráulicos y lo mismo ocurre con los incentivos forestales, las concesiones mineras y bajas regalías que se cobran por la explotación de minas e hidrocarburos.

De esa cuenta, los impuestos al patrimonio son ínfimos ya que apenas alcanza el 0.16% del PIB, incluyendo el IUSI y el impuesto por legados y donaciones, lo que denota que la propiedad sobre la tierra que engendra el boom del azúcar, banano, cardamomo, café y otros exportables, no contribuye al fisco, ni siquiera para mitigar la conflictividad social que genera. El propio traslado de la administración del IUSI a las municipalidades se hizo con el objeto de mantener este impuesto débil e inamovible, por cuanto no se delegan capacidades reguladoras a éstas para establecer tributos en la valuación de tierras.

Por otro lado, los derechos y regalías por la extracción de recursos naturales en América Latina promedian el 28% de la renta total del gobierno, mientras en Guatemala, este tipo de ingresos apenas alcanza el 0.35% de la recaudación total del gobierno, no obstante las rentas extraordinarias obtenidas por la minería y otros productos naturales en el período del 2004-2010.

 

La desigualdad primaria: salarios y ganancias

De conformidad con el Sistema de Cuentas Nacionales del Banco de Guatemala, la participación de las remuneraciones de los asalariados en el PIB representó el 33.4 % en 2001, proporción que se redujo hasta el 30.6 % en 2009; mientras que la porción del Excedente de Explotación, concepto que incluye la retribución a los factores de producción como utilidades, regalías e intereses, se incrementó del 38.2 % al 40.7 % en el mismo periodo. En términos nominales, ha habido un leve crecimiento en la remuneración de los trabajadores, que en términos reales se ve mermado por la inflación, en tanto que las ganancias de las empresas registran incrementos a una velocidad más significativa, que conforman la concentración del producto en la pirámide oligopólica del mercado.

En  términos comparativos, la remuneración a los trabajadores europeos equivale en promedio al 49% del PIB y el excedente de explotación al 23%. En Dinamarca, uno de los países más desarrollados y equitativos del mundo, los asalariados captan el 53.3% del PIB y las empresas el 22.7%, panorama que genera un balance entre ahorro, inversión, producción y consumo, en escenarios propicios para la convivencia y equidad social.

Sobre el salario mínimo real. La recuperación del salario mínimo o su deterioro tiene un importante efecto en el poder adquisitivo de la población, en especial de aquella de menores ingresos, ya que justamente este sector de la población está sujeto a niveles salariales bajos.   Según Eurosocial,[3] el poder adquisitivo se deterioró entre 1990 y 2007 en un 38.4%.

Cuadro 1: Salarios Mínimos en Guatemala, 2012.

(En quetzales)

Actividad	S.M. Diario                 S.M. Mensual
Agrícolas	Q68.00                     Q.2074.00
No agrícolas	Q68.00                     Q.2074.00
Exportadora y de maquila	Q62.50                       Q.1906.25

Fuente: Elaboración propia con base a datos del INE e Inspección de Trabajo.

 

Conforme el cuadro 1, el salario mínimo mensual en Guatemala a 2012, equivale a US$ 210, efectuados los descuentos; sin embargo, muchas veces este es simbólico como salario mínimo legal ya que el pago de dicho mínimo raramente se constata, debido a la debilidad en la capacidad de supervisión del Ministerio de Trabajo. En Costa Rica, el salario mínimo es de US$ 325 y en Estados Unidos, US$ 1,800 dólares para el mismo año.

Por otro lado, el costo de la canasta básica de alimentos (CBA) para el mismo año es de Q 2,501 y el de la canasta básica vital (CBV, alimentación, vivienda, salud y transporte, entre otros) alcanza Q 4,564 por lo que estos pagos mínimos resultan en rojo ya que los empleados no logran solventar sus necesidades básicas, pues el ingreso necesario para gozar de la CBV resulta más alto que el monto del salario mínimo autorizado. Por ejemplo, el salario mínimo pagado por los exportadores y maquiladores en Guatemala representa el 76 % de la canasta de alimentos y solo el 42% de la canasta básica vital.

El problema se profundiza a raíz del incremento del costo de los alimentos y servicios, registrados en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), elaborado por el Instituto Nacional de Estadística (INE) que aumenta cada año, a mayor velocidad que la actualización salarial, por lo que el déficit existente tiende a empeorar. De acuerdo al informe Centroamérica en Cifras, “sólo en Costa Rica el salario permite comprar la canasta básica”.[4]   En el caso guatemalteco, mientras no se adopten medidas de control al incremento de precios al consumidor y no haya incrementos salariales superiores a la inflación, la distribución del ingreso tenderá a ampliar sus brechas.

El empobrecimiento de la población, se muestra con claridad en un estudio de la Universidad Rafael Landívar sobre estratificación social, incluido en el informe del PNUD (2005), en el cual se señala que entre 1989 y el 2004, la proporción de población del estrato alto se redujo del 4.3% al 3.2%. El estrato medio exhibe un resultado contrario en ese período, pasando del 8.7% en 1989 a un 15.5% en el 2004. En contraste, el estrato bajo extremo creció en términos absolutos y relativos, del 23% al 29%. De esa cuenta, la relación entre los estratos extremos de la escala social, empeoró ya que en 1989, el estrato bajo extremo representó cinco veces más la proporción de población del estrato alto; en el 2004, éste subió su representación en diez veces más. El ensanchamiento de acceso a bienes y servicios es alto ya que la CBV no es cubierta por los hogares de los estratos bajo y bajo extremo, es decir, cerca del 61% de la población. En el estrato bajo extremo (29%) no se cubre ni el costo de la canasta alimenticia.

El pago del IVA a alimentos y productos básicos, medicinas y útiles escolares, en contraste al sistema de exenciones y beneficios para determinados esferas de la producción no afectas al IVA como la maquila, zonas francas, algunos productos importables, la producción energía renovable etc., y justificaron en su momento los mecanismos compensatorios para evitar los efectos perniciosos de ese impuesto en los costos de la canasta básica. De esa cuenta, hasta el 2012, el ISR a personas individuales, contemplaba mediante la llamada “planilla del IVA” deducir el impuesto por este consumo, deducción que fue eliminada en las modificaciones tributarias realizadas a principios del 2012.

 

Los indicadores: Curva de Lorenz y distribución del ingreso

La curva de Lorenz representa la distribución relativa de una variable determinada, en este caso, la forma en que se divide el ingreso de las familias en la economía. Como se dijo, en el eje horizontal el porcentaje acumulado de hogares por quintil o decil de ingresos y en el eje vertical el porcentaje acumulado de ingresos. La curva de Lorenz parte del origen (0.0) y termina en el punto (Quintil 5: 100). Si el ingreso estuviera distribuido de manera perfectamente equitativa, la curva coincidiría con la línea de 45° que pasa por el origen. En este sentido, a medida que la curva de Lorenz se acerca a la línea de 45°, se diría que existe una mayor igualdad en la distribución de renta.

La Curva de Lorenz para Guatemala en 1989, 2000 y 2006, construida a partir de los datos publicados por la CEPAL a través de su sistema CEPALSTAT expresa estadísticas claras sobre la proporción del ingreso nacional que corresponde a las fracciones pobres de la población. En el documento se alude a que el 20% más pobre aumentó ligeramente su participación en los ingresos durante el periodo 1989-2000, pasando de 2.74% a 3.66%. Sin embargo, a partir de 2000 se redujo el porcentaje en tanto que el quintil más rico concentraba mayores ingresos, poniendo en evidencia un empeoramiento de la distribución en el periodo 2002-2006.

El cuadro 2 y gráfica 1, expresada en deciles, evidencia claramente que el 10% de la población de altos ingresos tiene el 48%, lo que en términos de quintiles arroja que los dos últimos tramos, es decir, el 20% de población de más altos ingresos acaparan cerca del 63% del ingreso nacional. Por jerarquía, la relación entre el decil de ingresos altos percibe 47 veces más que el decil más pobre.

Grafica 1: Curva de Lorenz y distribución de ingreso

Fuente: Elaboración propia en base a CEPALSTAT.

Cuadro 2:

Distribución del ingreso para Guatemala por deciles

Años 1989, 2000 y 2006

Fuente: Elaboración propia en base a CEPALSTAT.

 

En términos comparativos, y con base a un cuadro elaborado en quintiles para simplificar la comparación, se muestra que después de Bolivia, Guatemala es el país con las fracciones de población pobre, siendo que el quintil más rico de la población guatemalteca posee un total de ingresos 20.5 veces más que el quintil más pobre. En el cuadro 3 se observa que Nicaragua tiene una mejor distribución del ingreso. Al comparar estos países con Noruega (válido para la mayoría de países de la OCDE), y con la información del World Development Indicators, queda claramente reflejado el enorme desafío de Guatemala respecto a la distribución del ingreso y la pobreza.

La columna en la extrema derecha del cuadro 3 presenta la relación entre los ingresos del quintil 5 con los del quintil 1, es decir, los ingresos que posee el quintil 5 (el más rico) respecto de los ingresos del quintil 1 (el más pobre). En los países OCDE la relación es de 4 veces, como en el caso de Noruega. En Nicaragua el quintil 5 posee 8.8 veces los ingresos del quintil 1. La media en América Latina consigna que el quintil 5 posee 19.8 veces los ingresos del quintil 1, mientras que en Guatemala la relación es de casi 21 veces.

Cuadro 3

Guatemala: Porcentaje de los ingresos por quintiles y comparación otros países

País/ Año	Q 1	Q 2	Q 3	Q 4	Q 5	Relación Q 5/1
Bolivia 2002	1.5	5.9	10.9	18.7	63	42
Guatemala 2002	2.9	7	11.6	19	59.5	20.5
Nicaragua 2001	5,6	9.8	14.2	21.1	49.3	8.8
Noruega 2000	9.6	14.1	17.2	22	37.2	3.9

Fuente: World Development Indicators, World Bank (2007).

 

Desde los inicios de este nuevo siglo, Guatemala presenta un constante deterioro de sus indicadores de desigualdad, mientras que Bolivia y Nicaragua los han recuperado, lo cual muestra el grado de avance de la gestión pública en estos países por disminuir las inequidades sociales. Además, el porcentaje de transferencias y subsidios respecto al PIB en favor de sectores vulnerables en estos países triplica la cifra de Guatemala de 2009.

Cabe destacar que en el caso guatemalteco, la falta de efectividad de las políticas de superación de la pobreza encuentra soluciones paradójicas, en que la emigración de guatemaltecos que no encuentran en el país oportunidades de empleo e ingresos, deviene en alivios de dicha situación. En 2006 el 10% de la población que trabaja en Estados Unidos envió remesas por US$ 3.5 millardos, el 9.5% del PIB, y continúa con un ritmo dinámico no obstante las masivas deportaciones. En 2012, las remesas familiares alcanzaron los US$ 4,782.7 millones, equivalente al 11 % del PIB.

En efecto, el envío de remesas ha favorecido el alivio de la pobreza por cuanto son recibidas por familias excluidas cuyos familiares se vieron obligados a migrar a tal grado que sólo el 38% de los hogares que recibe remesas tiene una cabeza de familia económicamente activa. Contrario a los neoclásicos que consideran la migración como una solución óptima de ubicación de los factores productivos y que para el país expulsor de mano de obra, significa una opción de crecimiento duradero, los estudios en América Latina (Orozco, 2004) muestran que las remesas no son una solución durable para reducir la pobreza e incrementar el desarrollo. En la mayoría de casos, las remesas sólo representan una válvula de escape temporal a la pobreza de los hogares pero no brindan seguridad financiera.

Más allá del alivio a la subsistencia de las familias, se ha planteado potenciar el efecto de las remesas sobre el desarrollo, a través de políticas públicas que puedan transformar las remesas en desarrollo. En respuesta a esta opción, Camille Barre,[5] plantea la duda si el uso de las remesas para fomentar el desarrollo supondría la legitimidad de utilizar estas transferencias, producto del trabajo de ciudadanos que tuvieron que dejar su país y sus hogares porque no encontraban en el territorio nacional las condiciones de seguridad, económicas y humanitarias para vivir en buenas condiciones.

La migración y el envío de dinero muestran que el gobierno guatemalteco ha fallado en el desarrollo interno del país, y en cierta medida, obliga a sus ciudadanos a emigrar en busca de mejores oportunidades. La responsabilidad de generar desarrollo se traslada a los migrantes, considerados como instrumento económico sustituto de las deficiencias del Estado: “el hecho de que el 10% de una población tenga que emigrar para que sus familias tengan mejores condiciones de vida oculta efectos sociales nefastos como la desintegración familiar y la ausencia de los padres, que a su vez causan problemas en la escolaridad de los jóvenes, socialización en pandillas y delincuencia general”.[6]

 

El coeficiente de Gini y la distribución del ingreso

Otro de los indicadores que permiten medir la distribución del ingreso, esta vez mostrando su concentración es el coeficiente de Gini, el cual toma valores entre cero y uno. Cuando el valor se acerca a uno, indica que hay mayor concentración del ingreso, en cambio cuando el valor del coeficiente de Gini se acerca a cero, la concentración del ingreso es menor.

El coeficiente de Gini y la relación de recursos existente entre el quintil 5 y el quintil 1, y la curva de Lorenz, están estrechamente relacionadas, de tal forma que cuando el coeficiente de Gini es cero, la curva de Lorenz es la línea de igualdad perfecta y la relación entre los recursos del quintil 5 y quintil 1 es igual a la unidad; mientras que cuando el coeficiente de Gini se acerca a uno, la curva de Lorenz indica que el grupo de la población de mayores ingresos concentra la totalidad del ingreso, por lo que se aleja completamente de la línea de igualdad perfecta.

Existen otros indicadores en la misma línea que la de Gini, como el medidor de Atkinson que prioriza el extremo de la distribución que más contribuye a la desigualdad observada. También está el índice de Theil, para ponderar promedios de desigualdad, muy utilizado en la función de bienestar. Para Guatemala, la evolución de dichos indicadores de 1989 a 2006, se presenta en el cuadro 4.

Cuadro 4

Guatemala: Indicadores de desigualdad del ingreso

Años 1989, 1998, 2002 y 2006

Año                       Gini                      Atkinson            Theil                     Q5/Q1

1989                     0.582                    0.700                     0.760                    22.9

1998                     0.560                    0.618                     0.736                    16.5

2002                     0.543                    0.595                    0.589                    16.2

2006                     0.585                    n.d.                      n.d.                       22.3

Fuente: CEPAL (2004) y CEPALSTAT.

 

Guatemala presenta un coeficientes de Gini muy alto respecto de los observados en los países de la OCDE y en los países de Asia del Este, lo cual además de colocar al país como uno de alta inequidad en el mundo, impacta en la vitalidad del círculo vicioso de la pobreza y, por lo tanto, en el tamaño del mercado. Mientras un país de la OCDE como Suecia presenta en 2002 un coeficiente de 0.25 que le acerca a una distribución más igualitaria, Guatemala presentaba en el mismo año un coeficiente de 0.543, y con relación a Centroamérica, Costa Rica tenía 0.49 y Nicaragua 0.43.   El Cuadro 5 evidencia que la situación de desigualdad empeoró del 2002 al 2006 en que vuelve a un coeficiente de Gini, similar al imperante en 1989.

En una tesis de grado, el economista Fuentes Juárez (2010), corrobora que “la distribución del ingreso en Guatemala tuvo una leve mejora durante los años noventa, sin embargo el retroceso en materia de distribución en el periodo 2003-2006 dejó al país prácticamente en la misma situación en que se encontraba en 1989, por lo tanto puede concluirse que la dinámica de la redistribución que se ha dado en Guatemala durante el periodo de estudio lejos de coadyuvar con la reducción de la pobreza, se ha constituido en un freno para la misma”. Continúa el estudio confirmando que “la desigualdad en la distribución del ingreso es el principal obstáculo para reducir la pobreza de manera efectiva, pues ésta impide que los frutos del crecimiento económico puedan llegar a toda la población, como se observó en el periodo 2003-2006… Lo anterior pone de manifiesto que los mecanismos de redistribución del ingreso (salarios e inversión social) son considerablemente débiles, lo cual provoca que en los periodos de auge económico se presente un escenario de crecimiento económico sin equidad”.

Lo anterior destaca que la dimensión más difundida de la desigualdad es la que se da en la distribución de los ingresos, pero no es la única ni la más grave, por cuanto la desigualdad se encuentra presente en todas las dimensiones centrales de la vida cotidiana del país.

Una dimensión concreta de los problemas ligados a la pobreza y la desigualdad de los ingresos, es la llamada válvula de escape de las migraciones. En el análisis de impacto de las remesas en el desarrollo de América Latina, autores como Pablo Fajnzylber y J. Humberto López,[7] muestran la importancia extraordinaria de las remesas en la economía que alcanzan magnitudes de fondos más altos que los flujos de inversión extranjera y de la cooperación internacional para el desarrollo, juntos, lo que se expresa en la relación remesas/PIB.

A nivel macroeconómico, las remesas permiten que los hogares receptores pobres aumenten sus ahorros, gasten más en bienes de consumo duraderos y mejoren los resultados educacionales y de salud de los niños. En Guatemala, la distribución de las remesas es más equitativa que la del ingreso total, puesto que el 60% más pobre recibe el 41% de las remesas (pero sólo el 29% del ingreso). Al comparar el coeficiente de Gini con el índice de recuento de la pobreza usando el ingreso familiar total observado y el ingreso sin considerar remesas, se constató que Guatemala está entre los países que muestran índices de Gini más altos para el ingreso sin remesas, lo que sugiere que si las remesas se eliminaran de manera exógena, aumentaría la desigualdad.

No obstante, cuantitativamente los potenciales cambios calculados en el coeficiente de Gini son pequeños, lo cual se puede atribuir al hecho de que en el país menos del 30% de las remesas suele llegar a los hogares del quintil más pobre. También se constata en el mencionado estudio que, en promedio, la migración y las remesas reducen la pobreza moderada y extrema en 0.37% y 0.29%, respectivamente, por cada punto porcentual de aumento en el coeficiente remesas/PIB.   De esa cuenta, se puede concluir que del 2006 al 2012, período en que la participación de las remesas subió del 9.5% al 11%, la disminución de la pobreza ha derivado en gran parte del impacto de las remesas, tras las debilidades del Estado y las fallas del mercado guatemalteco.

 

La distribución del ingreso después de los impuestos

Este tipo de análisis requiere hacer supuestos acerca de la incidencia económica de los impuestos, es decir, quien soporta la carga de los impuestos en última instancia, lo que difiere de la incidencia legal. En Guatemala, como veremos más adelante, pareciera que solo unos 2700 contribuyentes estarían pagando casi el 85% del recaudo tributario, pero ello ocurre porque estos participan como agentes retenedores de la mayoría de impuestos.

En un documento publicado en la Revista de ASIP (2011), se afirma que el efecto potencial redistributivo de los impuestos es limitado, a menos que se eleve la carga tributaria en forma eficiente, sobre todo aquellos de carácter progresivo. Aumentar la base imponible, en especial si se eliminan exenciones para incrementos de los recursos disponibles para redistribución a través del gasto social, tiene un mayor efecto para acrecentar la progresividad global de la política fiscal.   Dicho documento concluye que los programas de asistencia social bien orientados, como por ejemplo las transferencias de efectivo a hogares con la condición de que los niños asistan a la escuela, pueden tener gran significancia en la reducción de la pobreza.

En general, el supuesto aceptado es que el IVA y demás impuestos indirectos que afectan el consumo son claramente transferidos a los consumidores y que el Impuesto Sobre la Renta es pagado por los receptores de ingresos. De igual manera quienes soportan la mínima contribución de impuesto territorial o predial como el IUSI, recae en los propietarios de inmuebles. Se reconoce también que el impuesto sobre la renta a empresas o personas jurídicas, se carga contablemente como costo que se traslada por la vía de los precios a los consumidores, dependiendo de ciertas movilidades intersectoriales e internacionales de las inversiones y ganancias.

En el estudio mencionado arriba[8] destaca que el ISR es un impuesto progresivo, lo que es compatible con otros países desarrollados; sin embargo, dado que dicho impuesto contribuye solo en un bajo porcentaje cercano al 20% de la recaudación total, su impacto redistributivo global es bastante pequeño, ya que el coeficiente de Gini post impuesto, descendía apenas en un 0.1 puntos. Mientras tanto, el IVA y otros impuestos indirectos son claramente regresivos al evaluarse respecto del ingreso de las familias. En este caso el 20% de la población de ingresos más bajos pagaba casi el doble de IVA en relación con sus ingresos que lo que pagaba el 20% de los hogares más ricos.

Si bien es cierto que medido en términos del consumo, el IVA puede ser menos regresivo, en el supuesto que no hubieran exenciones, personas o actividades no afectas, tal opción no sería aplicable a Guatemala por el tamaño del problema de que muchos retenedores de IVA, no declaran el impuesto cobrado a los consumidores finales, sobre todo en condiciones de alta informalidad, como se observa en múltiples ajustes de auditoría de la SAT por impuestos omisos y apropiación indebida de impuestos.

 

Otros indicadores de pobreza y desigualdad.

Con motivo de la presentación pública del Informe global sobre Desarrollo Humano 2013, el Director del PNUD en Guatemala, sostuvo que “…En 2012, Guatemala se mantuvo en el grupo de los países con desarrollo humano medio, en la posición 133 de 187 países, con cambio relativo observado respecto 2011, en donde se ubicó en la posición 131. El avance mostrado entre 1980 y 2012, muestra que el crecimiento medio anual del Índice de Desarrollo Humano del país fue del 0.9%. Sin embargo cuando se aplica un ajuste por desigualdad, Guatemala pierde un 33.1% de su valor actual de Desarrollo Humano.” [9]

En efecto, el IDH en el 2012 fue de 0.581 por debajo del promedio de 0.64 que tiene el grupo de países de desarrollo humano medio y muy por debajo del promedio de 0.74 de los países de América Latina y el Caribe. Lo preocupante es que países cercanos y con características similares, que anteriormente estaban en condiciones más pobres, tienen ahora una mejor posición en el ranking mundial del IDH, como son los casos de Nicaragua y Honduras, que ocupan los puestos 129 y 120, respectivamente, no obstante que tienen un PIB per cápita más bajo que Guatemala.

Es más preocupante cuando se utiliza el IDH ajustado por la desigualdad existente, denominada IDH-D, que toma en cuenta tres dimensiones de inequidad que se descuentan del valor del IDH, considerado como desarrollo “potencial” y que al ser ajustado mediante la desigualdad, se convierte en un índice actual de desarrollo humano. Por consiguiente, al producirse una pérdida de dicho potencial de acuerdo al grado de desigualdad, en cada uno de los índices, éste se expresa como porcentaje.

El IDH-D de Guatemala registra una pérdida del 33.1%, a partir de un IDH para 2012 de 0.581, valor que al descontarle dicha perdida por inequidad, cae al 0.389, debido a la desigualdad en la distribución de los índices.   En el cuadro 5 se muestra el promedio de las pérdidas en materia de desarrollo humano en razón de la desigualdad, comparando a Guatemala (pérdida igual a 33.1%) con los dos países centroamericanos aludidos y con América Latina, cuyo pérdida global promedia el 25.7 %.

Cuadro 5

Guatemala: IDH ajustado por desigualdad y comparaciones relativas con otros países

Año 2012

País	Valor IDH-D	Pérdida Global (%)	Desigualdad Esperanza vida	Desigualdad en educación (%)	Desigualdad del ingreso (%)
Guatemala	0.389	33.1	13.1	18.6	42.5
Nicaragua	0.43	27.5	13.9	33.3	33.6
Honduras	0.458	27.5	17.4	28.2	38.5
America Latina	0.55	25.7	13.4	23.0	38.5

Fuente: PNUD, Human Development Report 2013, The Rise of the South: Human Progress in a Diverse World, Guatemala’s HDI value and rank, marzo 2013.

 

En síntesis, la diferencia entre el IDH y el IDH-D puede interpretarse como una pérdida de desarrollo humano en razón de la desigualdad, en especial de aquella que existe en la educación y en la distribución del ingreso (columnas a la derecha del cuadro). En otras palabras, los bajos ingresos y los pocos años de escolaridad se mueven inversamente al IDH, el cual es por supuesto mayor en ingresos altos y urbanos que el IDH de personas rurales e indígenas. El 13% de las desigualdades en el IDH se explica como desigualdad entre la población urbana y la rural. El 11% se debe a diferencias territoriales y el 8% a diferencias étnicas (PNUD 2013).

Otros estudios corroboran lo planteado arriba en el sentido de revelar, mediante la aplicación del enfoque de Datt y Ravallion,[10] que el 32% de la reducción de pobreza que se dio en 14 países de América Latina entre 1990 y el 2010 se debe a un decaimiento de las desigualdades. En efecto, tanto en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, México, Panamá y Paraguay, se registró un mejoramiento del coeficiente de Gini ya que la declinación de la desigualdad significo entre el 40% y el 89% de reducción de la pobreza.

Al observar el caso de Guatemala, el estudio de Lustig, López-Calva y Ortiz Juárez, denominado en inglés “Deconstructing the Decline in Inequality in Latin América” de la Universidad de Tulane e incluido en el informe del UNDP (2013), muestra claramente que Guatemala, junto a otros países como Uruguay y Honduras, tuvieron un empeoramiento del coeficiente de Gini en el mismo período.

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[1] En el enfoque del Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC) la permanencia del sector informal está relacionada con las condiciones de oligopolio, cambio tecnológico, imperfecciones en los mercados de productos y, en especial, con factores que le ocasionan diferencia de precios en su contra.

[2] El libro del ex presidente Jorge Serrano Elías, La Guayaba tiene dueño, contiene datos y episodios que constatan que tanto esta medida de distribución salarial como la disposición de profundizar las negociaciones de paz, incomodaron al CACIF y a un grupo del Ejército que rechazaba dichas negociaciones.

[3] Eurosocial, menciona que entre 1990 y 2007 se deterioró en un 38%, mientras que en países como Argentina y Bolivia mejoró significativamente en dicho período.

[4] Para datos más desagregados ver: http://www.tecoloco.com.gt/blog/salario-minimo-y-el-consumo-de-la-canasta-basica.aspx#ixzz2R7Q

[5] Ver su trabajo, El impacto de las remesas en Guatemala. ¿Alivio a la pobreza o factor de desarrollo? Tomado el 10 de julio 2013 de www.icesi.edu.co/revistas/index.php/trans…/1728

[6] Ídem, obra citada.

[7] http://siteresources.worldbank.org/INTLACINSPANISH/Resources/Remittances_and_Development_Ch_1

[8] El estudio se refiere al impacto distributivo de la reforma fiscal 2004 en Guatemala. .

[9] Me refiero al discurso de Richard Barathe, Director de País del PNUD, en la presentación del Informe global sobre Desarrollo Humano 2013, Sostenibilidad y equidad: un mejor futuro para todos.

[10] Metodología utilizada por Gaurav Datt y Martín Ravallion para medir el efecto de cambios en la pobreza por la vía del crecimiento o la distribución de los ingresos y cuya primera aplicación fue en Brasil e India de los años 80.

 

*Master en Políticas Públicas, Universidad de Harvard; Licenciado en Economía, Universidad de San Carlos de Guatemala USAC

Fuente:
Revista Análisis de la Realidad Nacional
Instituto de Problemas Nacionales
Universidad de San Carlos de Guatemala IPNUSAC
www.ipn.usac.edu.gt